Accade di frequente che le Pubbliche Amministrazioni, ed in particolare gli Enti Pubblici territoriali, si pongano il problema di come ottimizzare la gestione del proprio patrimonio immobiliare quando appare inopportuno ricorrere allo strumento delle alienazioni patrimoniali specie nei periodi nei quali la depressione del mercato immobiliare rende pressochè improponibile la collocazione sul mercato di beni che pure si vorrebbero dismettere.

In questo contesto è stato mutuato nel settore pubblicistico italiano, sin dagli anni Novanta, il contratto di servizio globale che si prefigge per l’appunto la finalità di assicurare la valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico.

Lo strumento in sé ha origini anglosassoni dove ha avuto successo in ambito privatistico allorchè, per l’appunto, esso era funzionale a favorire la valorizzazione di cespiti immobiliari privati.

All’origine del sinallagma contrattuale vi era l’affidamento ad un unico di tutte le operazioni di gestione e manutenzione di rilevanti patrimoni immobiliari.

Progressivamente, questa tipologia contrattuale è diventata uno strumento giuridico funzionale ad una gestione programmata delle manutenzioni del patrimonio immobiliare pubblico, tramite interventi preventivi, verifiche periodiche e pianificate.

In un’ottica dunque di programmazione razionale della valorizzazione del patrimonio immobiliare, il contratto in oggetto si caratterizza come uno degli strumenti giuridici per pianificare e progettare l’attività da svolgere abbandonando gli interventi emergenziali ed una tantum che, da sempre, hanno caratterizzato l’approccio delle Pubbliche Amministrazioni nella gestione dei beni immobili.

Nello specifico, il committente affida ad un terzo (denominato Assuntore) la manutenzione di un bene, per un periodo determinato; l'Assuntore, dunque, dovrà mantenere il bene nello stato di conservazione richiesto (generalmente migliorativo rispetto a quello in cui si trova al momento della sottoscrizione del contratto) ed espletare servizi di manutenzione programmata del bene, non escludendone nemmeno, ove prevista, una specifica valorizzazione[1].

Se da un lato spetterà al proprietario del bene, ovvero alla Pubblica Amministrazione, il compito di individuare nell’esercizio di un’azione programmatoria gli indirizzi relativi alle politiche gestionali dei beni pubblici, dall’altro, verrà demandato all’Assuntore la gestione dei servizi venendo così a configurarsi un vero e proprio obbligo di risultato nei confronti dell'amministrazione committente[2].

Il sinallagma contrattuale pone in evidenza come si tratti pertanto di un contratto “complesso” nel quale vengono a convergere negozi giuridici diversi ma funzionali al perseguimento di un risultato finale sotteso alla gestione efficiente di un bene pubblico.

Di fatto, si realizza attraverso il contratto di servizio globale un’interazione tra diverse figure contrattuali quali l’appalto di lavoro, di servizi e di forniture, ciascuna delle quali perde la propria univocità a favore di una nuova fattispecie.

Una ricaduta pratica nell’adozione di tale strumento è rinvenibile, non già rispetto alla gestione di beni immobili propriamente detti, quanto piuttosto di reti come accade allorchè molti Comuni decidano di affidare per un determinato numero di anni l’intera gestione della propria rete di illuminazione pubblica ad un gestore – generalmente uno degli operatori operanti sul mercato elettrico nazionale – con l’obiettivo di pianificare non solo gli interventi una tantum di riparazione, ma anche il rinnovamento progressivo dell’infrastruttura di base ricevendone, per contro, a titolo di remunerazione, i proventi derivanti dal pagamento della tariffa elettrica per l’intera durata del contratto.

La determinazione di ricorrere al modulo contrattuale del global service è assunta ,generalmente, a seguito di un complesso procedimento volto ad individuare lo strumento contrattuale più efficace per rispondere alle esigenze della Pubblica Amministrazione.

Il capitolato correlato al bando di gara dovrà pertanto individuare le aree di organizzazione e di servizi, i criteri con cui selezionare l'Assuntore, previa analisi di mercato e gli obiettivi da perseguire, unitamente alle aspettative della Pubblica Amministrazione in termini di risparmio[3].

Il contratto di global service di manutenzione, redatto secondo la UNI 10865, deve presentare i seguenti elementi essenziali: oggetto, obiettivo, capitolato tecnico, progetto del global service di manutenzione località e ambiente di lavoro, oneri a carico del committente e dell’Assuntore, norme di sicurezza, durata del contratto compenso, fatturazione e pagamenti.

Il contratto de quo è, come si è detto, un contratto complesso di tal che, per individuare la disciplina ad esso applicabile occorrerà far riferimento ad un differenziato contesto di norme. Occorrerà all’uopo distinguere se i lavori abbiano o meno , nell’economia del contratto, un rilievo economico superiore al 50 per cento. Nel primo caso le “fonti” giuridiche del contratto sono rinvenibili nella legge L. 11/02/1994, n. 109 e ss.mm.ii. (modificata dalla L. 2/6/1995 n. 216 e dalla L. 18/11/1998 n. 415) nel D.P.R 25/01/2000, n. 34 Regolamento in materia di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici, nel D.P.R 21/12/1999, n. 554 (Regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici e successive modificazioni). Nel secondo caso – ovvero qualora i lavori assumano rilievo economico pari o inferiore al 50 per cento – ci si dovrà riferire al D.Lgs. 17/03/1995, n. 157 e ss.mm.ii. (modificato dal Dlgs. 25/02/2000, n. 65) Attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi, al D.P.R 25/01/2000, n. 34 Regolamento in materia di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici.

In considerazione delle modifiche introdotte alla c.d. “Legge Merloni” dal Codice degli Appalti e data la peculiare natura del contratto che, come si è detto è ascrivibile al novero dei contratti misti, sono norme cogenti di riferimento i principi generali posti dall'articolo 14 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163[4]. Tale norma, qualifica come appalto di forniture il contratto avente ad oggetto, oltre alla fornitura di prodotti, anche i lavori di manutenzione.

Con riferimento agli appalti di lavori, l'articolo 14, comma 3 dispone che questi sono rinvenibili qualora "l’oggetto principale del contratto è costituito dai lavori se l’importo dei lavori assume rilievo superiore al cinquanta per cento, salvo che, secondo le caratteristiche specifiche dell’appalto, i lavori abbiano carattere meramente accessorio rispetto ai servizi o alle forniture, che costituiscano l’oggetto principale del contratto".

Alle gare ad evidenza pubblica finalizzate ad individuare la figura dell’Assuntore possono partecipare a) i consorzi fra società cooperative di produzione e lavoro costituiti a norma della legge 25 giugno 1909, n. 422, e successive modificazioni, e i consorzi tra imprese artigiane di cui alla legge 8 agosto 1985, n. 443; b) i consorzi stabili costituiti anche in forma di società consortili ai sensi dell'articolo 2615-ter del codice civile, tra imprese individuali, anche artigiane, società commerciali, società cooperative di produzione e lavoro; c) le associazioni temporanee di concorrenti, costituite dai soggetti di cui alle lettere precedenti che abbiano conferito un mandato collettivo speciale alla capogruppo che si esprimerà a nome e per conto dei mandanti; d) i consorzi di concorrenti di cui all'articolo 2602 del codice civile, costituiti tra i soggetti di cui alle lettere a), b) e c) del presente comma anche in forma di società ai sensi dell'articolo 2615-ter del codice civile; e) i soggetti che abbiano stipulato il contratto di gruppo europeo di interesse economico (GEIE), ai sensi dei decreto legislativo 23 luglio 1991, n. 240.

NOTE

[1] La norma UNI 10685/1998 definisce global service quel "contratto basato sui risultati, che comprende una pluralità di servizi sostitutivi delle normali attività di manutenzione, con piena responsabilità dei risultati da parte dell'Assuntore".

[2] 2 E' proprio tale obbligo di risultato ad assimilare il contratto di global service a quello d'appalto; in tal senso, si veda: Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 6 luglio 2006, n. 4292.

[3] Sebbene un contratto di global service sia caratterizzato, principalmente, dallo svolgimento di attività manutentive, accanto a queste, spesso, coesistono prestazioni di differente natura quali, ad esempio l'effettuazione di indagini anagrafiche quali-quantitative del patrimonio immobiliare, il monitoraggio costante dello stato fisico e prestazionale degli immobili gestiti, la gestione di banche dati su supporto informatico, la predisposizione di report statistici sia di tipo operativo che amministrativo.

[4] Tale norma ha sostituito le disposizioni precedentemente in vigore ossia: l’art. 2, comma 1 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s.m.i. (in materia di appalti pubblici di lavori) e l’art. 3, comma 4 del d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157 e s.m.i. (di attuazione della dir. n. 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi). Nessuna previsione era, invece, prevista per gli appalti pubblici di forniture (d.lgs. 24 luglio 1992, n. 358 es.m.i.).