Dispone l’art. 15 del D.P.R. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia): “Nel permesso di costruire sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori. Salvo quanto previsto dal quarto periodo, Il termine per l'inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l'opera deve essere completata, non può superare tre anni dall'inizio dei lavori. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga. La proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso, oppure in considerazione della mole dell'opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all'inizio dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari. Per gli interventi realizzati in forza di un titolo abilitativo rilasciato ai sensi dell'articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, il termine per l'inizio dei lavori è fissato in tre anni dal rilascio del titolo.La proroga dei termini per l'inizio e l'ultimazione dei lavori è comunque accordata qualora i lavori non possano essere iniziati o conclusi per iniziative dell'amministrazione o dell'autorità giudiziaria rivelatesi poi infondate. La realizzazione della parte dell'intervento non ultimata nel termine stabilito è subordinata al rilascio di nuovo permesso per le opere ancora da eseguire, salvo che le stesse non rientrino tra quelle realizzabili mediante segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell'articolo 22. Si procede altresì, ove necessario, al ricalcolo del contributo di costruzione. Il permesso decade con l'entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio. Cosa accade nel caso di omesso deposito della comunicazione di inizio lavori? L’omesso deposito della comunicazione di inizio lavori determina la caducazione del permesso di costruire".

E’ motivo di discussione se tale caducazione si verifichi ope legis o, al contrario, per effetto di uno specifici provvedimento declaratorio. Sul punto appari ormai chiaro l’orientamento della giurisprudenza  amministrativa – di primo e di secondo grado – nel ritenere che l’Amministrazione procedente debba adottare un provvedimento espresso di decadenza dal titolo edilizio, seppur con effetti ex lege. Per garantire la certezza giuridica e la trasparenza, l’Amministrazione procedente è tenuta ad adottare un provvedimento espresso di declaratoria di decadenza dal titolo abilitativo posto che la ratio dei termini decadenziali del permesso di costruire risiede nell’obiettivo di assicurare alla Pubblica Amministrazione – nella specie il Comune – il controllo sull’attività di edificazione che, per sua natura, non è istantanea in quanto non viene a coincidere con il rilascio del titolo abilitativo ma tende a dispiegarsi successivamente in un ben determinato arco temporale assicurando così entro limiti temporali ragionevoli il compimento dell’opera iniziata. Ne consegue che se l’effetto decadenziale ha carattere automatico, la declaratoria di decadenza dal permesso di costruire costituisce un provvedimento avente non solo carattere strettamente vincolato all’accertamento del mancato inizio dei lavori o al completamento dei lavori entro i termini stabiliti dall’art. 15 del DPR 380/2001, ma anche natura ricognitiva del venir meno degli effetti del titolo precedentemente emanato. La natura ricognitiva e la necessarietà dell’accertamento al quale deve essere proteso il provvedimento di decadenza del permesso di costruire persiste sia in negativo laddove in effetti il titolare del permesso abbia fatto decorrere i termini ex art. 15 del DPR 380/2001 senza aver intrapreso (e completato) l’attività edificatoria, sia in positivo come nel caso di specie nel quale, a maggior ragione, un’attività edificatoria è stata intrapresa e completata nei termini previsti dalla legge, ma in assenza di deposito di comunicazione di inizio lavori da parte della ricorrente (seppur per il tramite del proprio tecnico di fiducia al quale è ascrivibile l’omissione).

Se la ratio dei termini decadenziali di cui all’art. 15 del DPR 380/2001 risiede nell’obiettivo di assicurare il controllo dell’attività di edificazione, a maggior ragione è evidente come tale potere di controllo debba essere esercitato sempre dalla Pubblica Amministrazione, sia nell’accertare l’assenza di attività edificatoria, sia nell’accertare l’esistenza di un’attività edificatoria nonostante l’omesso deposito della comunicazione di inizio lavori. (Sul punto Consiglio di Stato n. 6628/2018 e n. 3283/2017 – Consiglio di Stato n. 11110/2022, n. 4007/2016).  In tale scia si collocano anche una serie di indirizzi di vari Tribunali Amministrativi Regionali che subordinato la perdita di efficacia del titolo edilizio ad un accertamento da dichiararsi con formale provvedimento del competente organo comunale.

Così: a) TAR Campania, Salerno Sez. II, sent. n. 2893 del 2 Novembre 2022 “La decadenza del permesso di costruire deve essere previamente contestata dall’amministrazione all’interessato, mediante l’avvio di un procedimento ad hoc: ciò al fine di consentire a quest’ultimo di controdedurre in ordine alle ragioni, di fatto e di diritto e dunque fornire al Comune tutti gli elementi utili alla valutazione circa l’effettiva decadenza dal titolo edilizio. Quanto sopra in conformità al consolidato orientamento secondo cui la decadenza della concessione deve necessariamente tradursi in un provvedimento espresso che ne accerti i presupposti e ne renda operanti gli effetti, il quale, ancorché a contenuto vincolato, ha carattere autoritativo e non è sottratto all’obbligo di motivazione di cui all’art. 3 l. n. 241/1990 né alla comunicazione di avvio del procedimento prescritta dall’art. 7 della stessa legge”; b) TAR Veneto, sez. II, sent. 17 dicembre 2021, n. 1528 secondo il quale “la perdita di efficacia del titolo edilizio per mancato inizio o ultimazione dei lavori nei termini prescritti dall’art. 15, c. 2, del d.P.R. 380/2001, deve essere accertata e dichiarata con formale provvedimento del competente organo comunale all’esito di apposita istruttoria, anche ai fini del necessario contraddittorio con il privato circa l’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che legittimano la declaratoria di decadenza”; c) TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, sent. 19 maggio 2020, n. 890: “È illegittima l’ordinanza demolitoria che pone a suo fondamento l’intervenuta – ma non dichiarata – decadenza del titolo abilitativo edilizio (T.A.R. Napoli, Sez. VIII, 8.5.2018, n. 3065; T.A.R. Pescara, Sez. I, 14.11.2014, n. 449), tenuto conto che la perdita di efficacia del titolo edilizio per mancato inizio o ultimazione dei lavori nei termini prescritti deve essere accertata e dichiarata con formale provvedimento dell’amministrazione” (Cons. Stato, Sez. V, 12.5.2011, n. 2821)”; c) TAR Campania, Napoli, sez. II, sent. 3 aprile 2020, n. 1322: “La perdita di efficacia del titolo edilizio per mancato inizio o ultimazione dei lavori nei termini prescritti dall’art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, deve essere accertata e dichiarata con formale provvedimento del competente organo comunale all’esito di apposita istruttoria, anche ai fini del necessario contraddittorio con il privato circa l’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che legittimano la declaratoria di decadenza. Infatti, l’istituto della decadenza del permesso di costruire di cui alla citata disposizione, pur avendo natura dichiarativa e vincolata, presuppone, a garanzia degli interessi privati coinvolti, un atto di accertamento di un effetto legale che si riconnette al manifestarsi dei presupposti normativi, con la conseguenza che può ben affermarsi che l’operatività della decadenza postula sempre l’intermediazione provvedimentale, in assenza della quale il titolo edilizio dovrà continuare ad essere considerato assolutamente vigente”; d) TAR Toscana, sez. III, sent. 7 febbraio 2020 n. 170: “Per giurisprudenza consolidata, la decadenza del permesso di costruire, conseguente all’inosservanza del termine massimo per l’inizio dei lavori, pur discendendo direttamente dalla legge, necessita comunque di un provvedimento comunale che la accerti, con effetti dichiarativi, sia per verificare l’effettivo decorso del termine, sia per accertare che non ricorrano cause di forza maggiore che possano giustificare la sospensione o la proroga del termine stesso”; e) TAR Campania, Salerno, sez. II, nella sent. 13 novembre 2023, n. 2544: “Secondo la giurisprudenza, la decadenza del permesso di costruire costituisce un effetto che discende dall’inutile decorso del termine di inizio e/o completamento dei lavori autorizzati; condizione indispensabile perché detto effetto diventi operativo è l’adozione di un provvedimento formale da parte del competente organo comunale, ancorché meramente dichiarativo e con efficacia ex tunc, qualunque sia l’epoca in cui è stato adottato e quindi anche se intervenuto molto tempo dopo che i termini in questione siano inutilmente decorsi, e ancorché i suoi effetti retroagiscano al momento dell’evento estintivo, da adottarsi previa apposita istruttoria; la ragione, che giustifica l’obbligo per l’ente locale di adottare un atto che formalmente dichiari l’intervenuta decadenza del permesso di costruire, è stata individuata nella necessità di assicurare il contraddittorio con il privato in ordine all’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che giustifichino la pronuncia stessa"(Cons. Stato, Sez. IV, n. 2757 del 16 marzo 2023).

Conclusivamente sul punto, la giurisprudenza più recente del Consiglio di Stato è ormai ampiamente attestata nell’indirizzo secondo il quale l’operatività della decadenza del permesso di costruire necessiti dell’intermediazione di un formale provvedimento amministrativo di carattere dichiarativo che deve intervenire per il solo fatto del verificarsi del presupposto di legge e che deve essere adottato previa apposita istruttoria. Sulla medesima conclusione è attestata, come evidenziato più sopra, anche la prevalente giurisprudenza del giudice di primo grado per la quale la decadenza dal permesso di costruire non opera di per sé ma deve necessariamente tradursi in un provvedimento espresso che ne accerti i presupposti ne renda operanti gli effetti. Un provvedimento che, sebbene a contenuto vincolato, ha carattere autoritativo e, pertanto, non si sottrae all’obbligo di motivazione di cui all’art. 3 della legge 7 Agosto 1990 n. 241 e che può essere adottato solo dopo preventiva e formale contestazione, assicurando il contradditorio con il privato [Cons. Stato Sez. VI 17.02.2006 n. 671 – Cons. di Stato n. 4823/2015].